知远战略与防务研究所/沐俭译自：兰德公司

[知远导读]本文节选自兰德公司2018年9月发布的报告《远景与机会：美国领导层的情报领域规划——情报界应如何更好地履行自己的使命》。本文作者认为，美国作为一个全球大国，其国家利益遍及全球，但美国情报界却没有很好地履行其职责。在如今这个数字化时代，国际环境在快速发生变化，与美国实力相当的对手正在崛起，美国情报界需要进行改革、解放思想，拓宽认识，应充分利用包括公开信息在内的各种信息源和手段来进行情报生产，才能在和平时期和危机暴发时满足决策者和作战指挥官的情报需求。

报告全文共分七章，计42000字，包括前言；在数字时代重新构想战略预警任务；在整个情报界统一任务、搜集、处理、利用和分发；像管理企业一样来管理安全事务；充分利用公开信息；在不可预测的世界里扩大情报生产；结语。本篇节选自报告的第二章，如需进一步了解请登录知远官网http://www.knowfar.org.cn/查询。

自从二战日本偷袭珍珠港以后，美国国会和独立的专家小组就对情报部门在就战略事件向政策制定者发出预警的真正失误（或所认为的失误）进行了调查。在这些审查中有许多都对问题提出了类似的分析意见和补救建议，其中包括设立、撤除和重新设立预警职能的任务和职责。

自2014年以来，大量事件引发了人们对情报部门战略预警的有效性和政策部门对预警的理解及其指挥应对行动能力的质疑。这些战略事件包括极端组织建立了一个从叙利亚到伊拉克、包括摩苏尔在内的伊斯兰国、俄罗斯入侵克里米亚并卷入叙利亚冲突、朝鲜进行导试验和核试验以及中国在南中国海的造岛活动等。在所有这些案例中，情报部门都坚持说他们发出过预警，有的情报官员还抱怨说是决策者们没有在意这些预警。与此同时，一些决策者则叹息道，这些预警要么来得太迟，要么是美国可能采取的应对行动在政治上或作战上不可行或没有作用。

除了对俄罗斯干预2016年美国大选进行调查外，还没有人呼吁对美国行政部门未能发现并有效应对战略事件展开过更广泛的调查。

然而，俄罗斯对美国选举的干预恰恰说明了情报部门需要发出预警和政策制定者需要处理的活动类型¹。重新构想数字时代的战略预警任务，摆脱冷战时期的预警方法，是美国情报界所需要完成的一项重要任务。美国国家情报局局长、负责情报工作的国防部副部长(DNI)和全源情报组织机构的高级官员——中央情报局(CIA)、国防情报局(DIA)和联邦调查局(FBI）——都应提出预警优先任务，拿出能适应数字化时代的新的情报分析方法，加大情报队伍的培训力度以适应21世纪的情报需求。

有人会认为，鉴于对大量数据进行复杂分析的巨大潜力，美国的预警能力会更好。像Graphika和Recorded Futures这样的信息公司以及“美国情报高级研究计划局” (IARPA)这样的机构或许能提供一些需要立即做出反应的近期事件的战术预警，但像前面提到的长期战略事件一般是难以认识到的，因为这些事件的进展更为缓慢，并常常包含着一些故意欺骗的因素。

有效地利用大量的数字数据可以为决策提供丰富的参考背景，揭示可能具有指数效应的隐藏趋势，并得出探索各种可能性的方法，这些可能性有可能与当前的趋势不一致但却是合理的。

为了提供当前时代的战略预警，一些情报分析员利用数据分析法来对具有战略意义的事件提供关联解释，但这一方法在情报部门却不像在一些私营机构那样得到普遍运用。聘用具有数据学技能的分析师，并培养骨干人员来在整个情报界范围内利用大数据，将对大数据的分析作为一种常规做法，这将是情报分析部门的一个重要进化步骤。这些数据中的大部分可能来自开源信息，因此，如何在更大程度上理解这种新的信息源并使之能够有效地补充密息情报，这又是另一个重要的进化步骤。开源情报(OSINT)在整个情报界都有重要的用途，但需要对文化和信息技术基础设施进行改革，以便让所有情报分析人员能自然而然地将其作为日常工作的一部分来进行。要让情报分析人员向这个方向发展，需要情报部门的高级官员的推动和上层政策制定者的支持。没有上层领导的支持，对预警任务的关注只会原地踏步直到下一次常见的预警失败出现。

准确的预警为何不易做到?

上世纪九十年代，当罗伯特·盖茨回到中央情报局担任局长时，他指派了一个特别工作组来对情报部门提供有效战略预警情报的能力进行调查。在向美国国家外国情报委员会(NFIB)递交的特别工作组报告的备忘录中，盖茨对预警任务的描述如下：

预警并不完全等同于当代情报。“预警”这个词在用于情报领域时表示发出警报，发出通知，向政策制定者提出劝告和建议。它意味着情况紧急，可能需要采取政策行动来做出反应。这是一种不同的情报职能，而不是简单地让决策者知道某件事或增进他们对某个问题进展的了解。就本备忘录而言，预警包括识别和以预测可能导致美军介入的事件（从使馆人员撤离到更大的军事行动）以及可能对美国外交政策和安全造成有害影响的事件（如：政变、第三方战争、难民潮等等）²。

盖茨关于预警的描述偏重于那些可能需要美军介入、要求迅速采取政策行动、并对美国外交和国防政策产生重大影响的威胁。他呼吁对突发危险和意外事件发出警告，而不是对决策者推进其政策目标或可能产生长期影响的事件的演变发出警告。在数字时代可以获得更多的数据来源以方便发出预警。然而，随着数据量和信息影响事件速度的增加，预警任务也将变得复杂化。

战略预警任务受到两个内在挑战的困扰。第一个是随着时间的推移情报部门如何识别、分类、理解和监控关键的事态发展。这些事态发展包括持久的发展，它们不是“突然出现的”情况，而是缓慢发展的情况，这些情况可能会演变成具有建设性行动的机会，也可能会演变成需要应对的威胁；但很难引发对这种情况做出反应的行动，因为这种情况发展缓慢，似乎不需要采取紧急行动。第二个挑战是如何提醒政策制定者注意一些以前从未见过的事情。情报部门如何向决策者传达关于威胁和机会的见解是预警程序的一个基本方面。即便是最好的情报分析，如果没有即时将它提供给决策者去付诸行动，那也是没有价值的。为政策制定者提供有关未来发展的见解所面临的内在挑战在于，要确保预警得到重视，但也不会引起不必要的恐慌。

结构性改革不能解决预警挑战

尽管过去情报部门也进行了结构性改革以应对一系列情报失误问题，但没有任何一种结构性变化能够解决战略预警这一固有而困难的分析任务问题。在美国情报界的历史上，有两种结构性的预警方法很常见。一种方法是设立一个负责预警任务的中心实体，其工作人员接受过如何评估预警分析独特面的专门训练。若干个委员会和小组研究的结果都强调，必须有一个集中的实体或专门的个体来负责监督和协调预警任务³。1979年，美国国家情报委员会(NIC)设立了一个专门负责预警任务的国家情报官(NIO)职位，其任务是指定一个专职情报官员来负责向国家政策制定者发出预警。

反对将预警职能集中于一个办公室或一名官员身上的观点认为，这样做往往会使预警任务带有个人特点并局限于一个办公室内，而不是将其融入所有区域和整个情报界的结构。所以，预警职能有被孤立和被忽视的风险。还有人认为，所有情报分析员都是预警分析员，而情报分析的基本任务就是提供有关未来事态的见解。2011年，专职预警情报官这一角色被停止使用，而预警职责被描述为是所有情报分析员的任务。反过来，这又引起另一些人辩解说，如果每个人都是预警分析员，那么就没人会为预警失误负责了。

不错，任何情报分析员或情报部门官员，只要他的工作是以任何一种方式来支持决策者的工作，无论是直接的还是间接的，那么预警就是他工作的一部分。但某些分析任务要求比另一些分析任务具有更高的远见。支持和反对这两种结构方法的理由都是合理的。在当前的数字化时代，组织结构或许已经不太重要。更重要的是所能搜集、整理、解读和传达的数据类型，其速度能使政策制定者充分利用其优势。

我们面临的挑战是，如何为决策者提供有关重要事态发展的可能性和风险后果的决策优势。备受尊敬的前中央情报局(CIA)分析员杰克·戴维斯(Jack Davis)曾写道，情报分析员必须在恐怖事件发生前发出足够远的战略预警，以便让美国官员有机会采取保护行动，但也要有足够的可信度来促使他们这么做…等待敌人来到家门口的证据通常是经不起时效性考验的；而在没有确凿证据的情况下，对潜在危机的预测则可能无法通过可信度考验⁴。从根本上来说，这是向一个工作繁忙的决策者传递见解和相互沟通的问题，这是一个固有的困难挑战。

发出预警的决定很少是明确的。一方面，失误可能源于对美国的政策利益和要求缺乏清晰的理解。另一方面，复杂的形势可能会导致持续的预警并产生“狼来了”综合症。在这方面，杰克·戴维斯再一次具有远见地指出，“当情报分析员对威胁的预测性判断太过谨慎时，他们就会因未能即时发出预警而受到责备。当他们在发出预警时太过于冒进时，他们又会因‘狼来了’而受到批评”⁵。鉴于当今事态发展速度加快，预警任务需要有一个新的或经过修订的技能和训练制度。此外，情报部门的高级官员也要比以往更频繁地宣传预警任务的重要性。

政策制定者有各种获得情报的方式，但总的来说，他们把大部分时间花在口头获取和提供信息上。历史上，情报分析员主要生产书面情报产品，但在过去30年里，这种情况正在发生变化。自上世纪九十年代初以来，情报官员(尤其是分析员)与政策制定者之间的关系，已从生产者与消费者之间的交易互动，演变为一种类似于迭代互动的顾问与客户之间的关系。自从“9·11”事件之后到2000年初期，这种关系继续变得更具互动性和迭代性，而不仅仅是生产供少数高级领导人阅读的材料。

情报界中的分析机构继续生产重要的书面产品，但政策消费者的时间都比较紧，所以他们寻求的是一种比静态的书面产品具备更深层理解的产品。在一篇关于情报分析过程的具有代表性的文章中，罗伯特·S·辛克莱(Robert S. Sinclair)指出，“情报分析员的工作方式(通常是线性的、动脑的，大部分是书面的)和政策制定者的工作方式(非线性的、事务性的、主要是口头的和互动的)之间存在着反差”⁶。

虽然情报界仍然在生产书面报告和评估，但也开始越来越多地通过新方式和新媒介来传达和简述其情报，以适应政策制定者的要求。由于与政策制定者之间有了更多的互动过程，所以对事件背景的理解也更加细致入微。数码时代的政策制定者想通过各种手段来获得信息，而且也比过去更多地希望能与情报提供者进行口头交流。

虽然书面情报产品仍将是情报界的基础产品，但人们已经对具有更多视觉内容和交互式传递信息的数字化书面产品越来越感兴趣。新的沟通方式还能更快地交换信息，这对预警任务有很大帮助，因为情报部门所面临的是以往从未有过的变化越来越快的形势。政策制定者希望以积极的行动来塑造事件，而不只是希望得到威胁预警。他们想知道什么时候可能有机会采取行动，以促进他们的政策利益。这一新的任务重点对情报专业人员提出了新的挑战，因为在过去他们通常关注的是对国家安全构成的威胁，而不是增进国家利益的机会。（有句老话说，当情报分析员看到鲜花时，他们想到的是葬礼而不是婚礼）。包括机会分析在内的新的预警方法是可以满足政策制定者需求的另一个情报要素。

改进预警分析技术

为了使预警分析技术超越目前的状态，情报界至少需要采取3项措施。第一，情报界需要确定和运用结构化分析技术，以提高情报分析人员向决策者通报正在缓慢发展或似乎是突然发生的新事件的能力⁷。第二，情报界要继续尽可能利用具有数字化分析和数字化协作功能的启示性能力。第三，情报界要在整个情报界推广和使用这种先进的情报分析技术。虽然在情报分析技术和使用数字技术进行分析方面有了令人鼓舞的进展，但这些进展大多并没有成为一线分析员工作流程中的常用做法，他们主要还是通过处理大量的信息来满足每天的工作定量。

在过去，当情报部门还有指定的预警职能时，预警任务是由分析员使用指标器来监视重要的变化。传统的预警指示器的一个内在难题是，它们被设定为特定的、可以想象的结果。要设定指示器，就要事先知道正在考虑的是什么事件或机会。要在指示器里编入未知事件是很困难的。指示器列表可为预警分析员提供一个结构化基础，但它不会提供背景的细微差别，以便对可能不会显示在所监控的指示器上的未来事件做出可信预测。指示器的另一个局限是它们通常是以先例为基础。这在相对结构化、线性的情况下非常有用。但认为历史会重演的假设并不总是正确的，尤其是在复杂和根本不连贯的情况下。即使是最好的历史类比法也只是部分相同，过去的例子在某些方面可能类似于当前或未来的发展，但在其它方面则不然。对于以前未见过的事件发出预警不仅仅是要让专家知道与这个话题相关的问题。一个领域的专家倾向于根据他们以往所看到的来判断趋势，他们很难想象那种突然出现的不连贯的事件⁸。

辛克莱概述了认知科学如何解释人们感知事件的方式并将与之相关的信息组织成叙事解释⁹。我们的大脑中有一个隐式的框架，用来组织新信息并将其与过去的经验联系起来。专家的分析和判断对于理解一个问题是至关重要的，但并不等于就能自然而然地探索出不连贯的事物¹⁰。专家也常常会漏掉那些与他们过去预测的事件不连贯的事件，因为专家们会很自然地联想到他们以前的评估，除非有新的信息导致他们重新评估以前的结论。

专业知识需要多种观点来加以补充。分析方法有助于抑制认知上的偏见，促使人们去考虑不同的未来，鼓励使用结构方法去与他人合作并能驾驭聚合判断的力量。例如，要合理地概述未来，对未来的假设，以及寻找各种迹象来证明未来会是什么样，这些都会促使分析员以一种可让决策者检查的方式去预测未来¹¹。对于情报分析人员来说，结构化分析技术是一门有价值的工具，但只有少数技术对预警任务具有价值。对使用什么样的现有结构化分析术(SAT)来进行预警任务是很重要的，就如同开发新技术一样重要。

目前，在运用众包技术和预测市场方面取得了重要进展，很多预测都是通过各种方法得出和汇总的。情报高级研究计划局（IARPA）已经在众包技术和预测市场两方面都取得了进展，以增强对未来发展的预测能力，并且已经取得了显著的进步。其预测市场已经从一个研发项目转变为国家情报委员会的应用项目。众包项目通过找出某些擅长对未来趋势进行概率评估的人的特点，然后将这些人的判断汇总起来，从而得出累积概率预测。情报高级研究计划局正在探索各种方法，以利用不同的众包方法来更好地预测未来事件，其中一些方法被证明是有价值的。然而，该方法的关键在于如何选择正确的问题和精心设计正确的问题，以便与各种专家的引导和聚合技术一起使用¹²。

这些好的计划所面临的挑战是如何在整个情报界扩大运用，让情报分析员将它们整合到他们的日常工作流程中。从研发到实际使用已经成功进行过几次过渡，但要得到广泛使用则要困难得多。认知偏见仍然是困扰分析人员的问题之一，即便是结构化分析术和协作方法得到了更广泛的应用以实现认知多样性¹³。虽然新的分析技术和新的信息来源将有助于了解更广泛的未来，但这并不能解决一个像情报界本身一样古老的问题——信息太多，让情报分析员难以消化。在这里，计算机数据分析的作用是筛选和快速排序大量的数据，这会有很大帮助，但不能解决问题。归根结底，情报分析员必须承担分析社会活动所固有的独特、具有意义的人工任务。“9·11”和大规模杀伤性武器委员会(WMD)的结论是，情报部门需要改进其分析能力。该委员会特别建议更多地使用结构化分析术来改进分析¹⁴。

结构化分析术的使用有助于分析人员对抗认知偏见，鼓励对未来可能性的替代解释，预测事件，概述预测事件的似是而非的含义，并培养一种更系统化、更透明的分析文化。但是这些分析技术只有在被使用的情况下才是好的——情报分析员并不总是使用它们，因为它们需要更多的时间和精力。此外，并非所有的结构化分析术都与预警分析相关。而那些相关的，如可替代预期分析法，将变得更加强大，因为他们利用了数据科学的力量。即使情报分析员采用了结构化分析术，利用了数据科学和新型协作工具，但要有效地向决策者提供信息仍是一个挑战，因为他们可能要与自己的认知偏见问题作斗争。政策制定者往往会受到时间限制的困扰，他们会坚持自己的观点，希望以前的政策选择能改变环境，当他们认为政策选择很少时，他们会深思熟虑。回到本章一开始列出的战略事件上，许多情报界官员认为，关于这些事件有很多预警，但政策制定者未能对这些预警采取行动。在政策制定者的辩护中，正如亨利·基辛格(Henry Kissinger)曾经说过的那样，“你警告过我，但你没有说服我”¹⁵。换一种稍微不同的说法，“发出预警并不总是导致接受警告”。在政策制定者的等式两边，战略预警工作都很难做。而在数字化时代，事件发生的速度使得这个难题变得更加具有挑战性。

1、Dana Priest, “Russia’s Election Meddling IS Another Intelligence Failure,”The New Yorker, November 13, 2017.

2、Director of Central Intelligence, memorandum for National Foreign Intelligence Board,“Subject: Warning,” July 17, 1992.

3、历史上最著名的两个例子见Director of Central Intelligence, DCI Task Force Report: Improving Intelligence Warning,Washington, D.C., May 29, 1992, p. 4, approved for publicrelease April 25,2012; and U.S. Senate, Final Report of the Select Committeeto Study Governmental Operations with Respect to Intelligence Activities: Foreign and Military Intelligence Book I, Washington, D.C.:U.S. Government Printing Office,1976.

4、Jack Davis, Improving CIA Analytic Performance: Strategic Warning,Washington, D.C.:Central Intelligence Agency, Sherman Kent Centerfor Intelligence Analysis,Occasional Papers, Vol. 1, No. 1, September 2002a.

5、Davis,2002a.

6、Robert S. Sinclair, Thinking and Writing: Cognitive Science and Intelligence Analysis,Center for the Study of Intelligence, February 2010.

7、U.S.Government, A Tradecraft Primer: Structured Analytic Techniques for Improving Intelligence Analysis, March 2009.

8、Louis Menand, “Everybody’s An Expert: Putting Predicts to the Test,”The New Yorker,December 5, 2005. See also The Economist, “Predicting the Future: Unclouded Vision,” September 26, 2015.

9、Sinclair,2010.

10、Menand,2005.

11、有关此流程的应用程序的示例，请参见James B.Bruce and Jeffrey Martini, Whither Al-Anbar Province: Five Scenarios Through 2011, Santa Monica, Calif.: RAND Corporation, OP-278-MCIA, 2010.

12、Alexander Halman, “Before and Beyond Anticipatory Intelligence:Assessing the Potential for Crowdsourcing and Intelligence Studies,”Journal of Strategic Security, Vol.8, No. 5, Fall 2015.

13、Stephen Artner, Richard S. Girven, and James B. Bruce, Assessing the Value of Structured Analytic Techniques in the U.S. Intelligence Community,Santa Monica, Calif.:RAND Corporation, RR-1408-OSD, 2016.

14、Commission on the Intelligence Capabilities of the United States Regarding Weapons of Mass Destruction, Report to the President of the United States, March 31, 2005.

15、Henry Kissinger, as quoted in Roger Z. George and James B. Bruce,eds., Analyzing Intelligence: Origins, Obstacles, and Innovations, Washington,D.C.: Georgetown University Press, 2008, p. 113.

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