走出去智库观察

当前,数字技术和数字经济的快速发展,成为推动经济增长6的主要引擎之一,正在极大地改变世界经济格局。特别是ChatGPT火爆出圈,更是引发人们对人工智能(AI)技术发展的空前关注,科技革命与产业变革成为全球经济变局的重要推动力量。

走出去智库(CGGT)观察到,近年来,世界主要国家和地区都把发展数字技术作为提升国际竞争力的重要方向,不断加强系统性战略规划。数字技术作为国家间竞争的重要领域,能否跟上数字经济的快速发展,也成为参与国际经济竞争的关键因素。除了美国、中国、欧盟三大地区外,英国、日本、印度、韩国等国家的数字技术发展政策也对全球经济格局变化带来了重要的影响。

英国在数字经济发展方面有哪些政策?今天,走出去智库(CGGT)编译欧洲改革中心(CER)高级研究员Zach Meyers的文章,供关注英国数字经济发展的读者参阅。

要 点

1、英国的数字优势之一是初创企业数量与规模的快速增长。迄今为止,市值在10亿美元或以上的英国科技公司数量排名全球第四。

2、英国政府已将《网络安全法案》列为监管社交媒体平台的优先事项,该法案在某些方面比欧盟的《数字服务法》更严格,尤其是在儿童保护方面,并使科技公司的高管面临潜在的刑事处罚。

3、苏纳克将中国称为“系统性挑战”,而不是威胁,并强调有必要让中国参与应对全球挑战,将其做法描述为“强有力的实用主义”。

正 文

文/Zach Meyers 欧洲改革中心CER)高级研究员

译/走出去智库(CGGT)战略研究部

英国虽然在数字领域仍保有一定影响力,但其亦是一个逐渐失去方向性的数字大国。

2020年1月31日,英国正式脱离欧盟。此后,英国的数字技术政策几乎没有连贯性,英国政府在是否以及如何制定与欧盟的不同监管标准方面犹豫不决。历任保守党首相都渴望找出伦敦可以比布鲁塞尔更好地监管的方式。然而,企业界仍面临着反制压力,要求最大限度地减少与欧盟的摩擦,并保持稳定的监管环境,因为欧盟仍是英国最大的贸易伙伴。与此同时,英国工党在2022年的民意调查中一直领先于执政党,尽管该党的数字政策尚未明确。英国大选要到2025年1月才能举行。

政治动荡一直是英国缺乏连贯的数字政策的一个因素。英国保守党前首相鲍里斯·约翰逊在一系列政治丑闻之后于2022年7月7日辞职。其所在的政党选举利兹·特拉斯于2022年9月5日就职。特拉斯的预算政策扰乱了金融市场,于2022年10月25日被里希·苏纳克取代。约翰逊政府制定了许多战略,涵盖数据、人工智能和数字竞争等领域,以促进高科技行业发展。然而,实施这些战略的监管改革进展缓慢。预计苏纳克将为企业提供更多的连续性和确定性,但他也在推进其政党内许多议员要求的新网络安全、数字竞争和数据法。

一、英国技术与数字创新生态系统

1.英国生态系统的优势和劣势

英国的数字优势之一是初创企业数量与规模的快速增长。如今,市值在10亿美元或以上的英国科技公司数量排名全球第四。英国曾经排名第三,但在2022年被印度超越。[1]这一增长主要集中在服务业以及软件和芯片设计等知识产权相关活动上,而不是制造业。金融科技(与支付公司Wise、Checkout.com和Worldpay以及数字银行Revolut、Starling和Atom合作)一直是英国一个特别的优势。半导体设计者Arm也是一家著名的英国科技公司。有几个因素促成了这一成功的生态系统,包括英国强大的金融服务专业能力,以及深度资本市场的可用性,使英国公司在扩大规模的同时保持私有化。

英国也有强大的航天工业,每年产值估计为165亿英镑(约合186亿欧元),多家全球卫星运营商位于英国。2021年的国家空间战略将发展卫星产业作为经济和国防优先事项。但并非所有的政府干预措施都得到了好评,例如,政府向OneWeb投资3.74亿英镑(约4.22亿欧元),这是一家提供近地轨道卫星以在世界各地提供宽带服务的公司,该投资因缺乏明确的理由而受到批评。[2]

然而,除这些行业外,英国的商业投资和创新水平较低,尤其是在更成熟的公司中。研发强度低于可比国家:2019年,英国研发支出占GDP的1.71%,而经合组织(OECD)的平均水平超过2.5%。[3]英国脱欧加剧了这一情况,这给贸易壁垒和监管稳定性带来了不确定性,并通过限制移民来加剧英国的技能短缺。[4]英国脱欧导致英国生产率长期低下,尤其是在制造业等领域。这些限制意味着英国初创企业最终往往被大型外国公司收购或在海外上市。例如,2016年,Arm被出售给日本公司软银,软银目前正在考虑将公司在美国上市,而不是在伦敦证券交易所上市。

英国政府希望通过增加公共研发资金、让高技能工人更容易移居英国的措施,使英国更具创新性。[5]英国政府还考虑脱离欧盟金融监管,从而允许英国养老基金将更多资本分配给风险更高的投资。相反,英国工党希望利用产业战略来帮助企业商业化和技术采用。

2.对科技行业进行更多监管?

在监管方面,英国政府几年来一直致力于为数字平台实施专门的竞争制度,这是政府委托的专家小组[6]于2019年3月建议的。

该制度将使大型科技公司受制于个人的“行为准则”,以抑制反竞争行为,并可能要求一些公司提供数据转移或互操作性以促进竞争。[7]该制度将比欧盟的《数字市场法》更具灵活性和针对性。与此同时,英国竞争和市场管理局在数字市场监管方面变得更加活跃。它进行了几项市场研究,以强调Alphabet(谷歌)、苹果和Meta(脸书)等美国大型科技公司的主导地位,并正在进行几项调查。它有争议地阻止了Meta收购小公司Giphy的提议,部分原因是这可能会减少未来潜在的竞争。英国当局的理由在上诉中基本上得到了支持。[8]

英国政府已将《网络安全法案》列为监管社交媒体平台的优先事项,该法案在某些方面比欧盟的《数字服务法》更严格,尤其是在儿童保护方面,并使科技公司的高管面临潜在的刑事处罚。英国政府一再修改该法案,以减少其对言论自由的影响。

最后,英国一项新的外国直接投资审查制度于2022年生效。改革的动机很大程度上是认为有必要使英国的投资审查权力与英国盟友的权力保持一致,而不是表明英国的开放性发生了变化。该制度允许英国对可能构成国家安全风险的交易进行审查和干预,外国收购人工智能、数据基础设施、卫星和空间技术等“敏感领域”需要事先获得批准。这些工具既适用于英国竞争对手的收购,也适用于英国盟友的收购——例如,它适用于法国投资者收购英国最大电信公司英国电信的少数股权。[9]英国工党的政策可能更严格,不仅旨在保护国家安全,还旨在保护英国的“主权能力”。

二、英国数据政策

目前,英国在国内法中保留了欧盟的《通用数据保护条例》(GDPR)。英国脱离欧盟后,欧盟和英国各自决定对个人数据提供足够的保护,以保护个人数据的自由流动。然而,鉴于英国希望调整其数据保护标准,欧盟做出了临时决定:除非欧盟机构做出其他决定,否则该决定将在四年后结束。[10]

尽管如此,英国政府一直在探索如何减轻GDPR施加的监管负担,以促进创新和经济增长。英国前首相约翰逊于2022年6月概述了英国的战略,[11]此后不久,英国政府向议会提交了《数据保护和数字信息法案》。该法案比《通用数据保护条例》的一些监管力度相对温和,但其它监管措施则可能更具煽动性,例如英国政府对英国数据保护机构的影响力越来越大。在撰写本文时,苏纳克政府已表示可能会修改该法案,以寻求与欧盟的监管措施更多的不同。英国政府坚称,任何改革都不会为欧盟终止个人数据的自由流动提供任何理由。尽管如此,许多欧洲议会议员和英国企业仍然感到担忧。[12]

英国政府数据战略的另一个重要方面是与外国政府达成双边协议,以确保无缝数据流。英国政府将与澳大利亚、巴西、哥伦比亚、迪拜、印度、印度尼西亚、肯尼亚、新加坡、韩国和美国的双边协议确定为优先事项。如果英国未来与欧盟认为没有提供足够数据保护的国家达成数据传输协议(其中包括英国优先名单上的大多数国家),欧盟担心英国将可能成为把欧盟公民个人数据传输到保护不力的国家的渠道。

英国当局访问个人数据的权利通常受到严格的法律约束。然而,在国家安全等领域也有广泛的例外。欧洲法院和欧洲人权法院一再认定,英国国家安全机构收集数据是非法的,例如,英国允许国家安全机构大规模收集个人数据。[13]

三、英国数字基础设施

英国电信行业由英国通信管理局(Ofcom)监管。尽管英国已经脱欧,但英国目前仍在继续使用欧盟2018年《欧洲电子通信规范》的监管框架。然而,英国脱欧的负面影响依然存在。其中包括英国大多数主要移动运营商在欧盟重新征收漫游费,而欧盟在2017年基本上取消了漫游费。

尽管如此,英国的数字基础设施市场竞争相对激烈,几个主要的固定电话和移动网络服务商都是私有的。英国现在的固定电话服务商是British Telecom(BT),其必须通过独立的公司运营其网络和零售部门,为BT的零售业务和英国许多需要接入BT网络才能接触到客户的独立通信公司提供一个公平的竞争环境。

近年来,英国利用公共补贴和税收优惠来鼓励推出竞争激烈的光纤网络。Ofcom也改变了监管方式,以激励更多的投资。因此,BT已广泛推出光纤,并计划在2026年12月前将英国80%的房屋升级为全光纤连接。Virgin Media O2运营着一个覆盖英国一半以上人口的有线网络,该公司也计划升级和扩展其网络。其他公司也在以较小的规模推出全光纤网络。在撰写本文时,97%的英国房屋可以接入速度至少为30Mbit/s的宽带连接,70%的房屋可以接入至少1Gbit/s下载速度的网络。[14]

目前,英国有四个国家移动网络服务商——BT/EE;Virgin Media O2(Liberty GlobalSpain’s Telefónica的合资企业);Three(香港CK Hutchison的附属公司);以及沃达丰。许多“移动虚拟网络运营商”转售这些网络服务商的连接。Three和BT/EE共享其移动基础设施的重要部分,Virgin Media O2和沃达丰也是如此。2016年,欧盟委员会阻止了Three在英国收购Virgin Media O2的尝试,声称将网络数量减少到三个将提高价格并减少创新。自那以后,欧盟委员会的决定被欧盟总法院宣布无效。[15]此后,Ofcom软化了由四个合并为三个的立场(尽管英国竞争和市场管理局拥有最终发言权)。自那以后,人们一直在猜测这与沃达丰与Three的合作有关。

英国99%的场所都有户外4G服务,[16]所有英国移动网络现在都开始推出5G。2022年12月,Ofcom估计大约67-77%的英国场所有户外5G服务。

英国政府支持Open RAN,这是一项旨在通过在移动运营商接入网络的不同部分之间使用开放接口来增加5G供应竞争的举措。英国政府表示担心,在英国移动数据商被要求从5G网络中移除中国公司华为的设备之后,如果不这么做,英国移动运营商将“过度依赖太少的供应商”(即芬兰公司诺基亚和瑞典供应商爱立信)。[17]政府已承诺将投入2.5亿英镑(约2.82亿欧元)用于加速这项技术,并希望到2030年,35%的移动流量通过开放式RAN传输。

在云计算方面,英国在数据中心的投资水平是欧洲最高的,英国企业在云服务方面的技术水平也是世界最高的。然而,英国云计算市场高度集中:公共云基础设施市场81%的收入来自美国公司亚马逊、微软和谷歌。其它参与者的综合市场份额正在下降。[18]Ofcom已于2023年开始进行一项市场研究,将考察云服务的竞争强度。

在国际网络基础设施方面,英国有大约60条海底电信电缆,其安全性越来越令人担忧。英国某些冗余较少的孤立地区,如海峡群岛和设得兰群岛,最近因电缆损坏而导致通信中断。英国政府最近委托两艘船只专门监测和保护英国的电缆基础设施。

四、英国在数字领域的双边和多边联系

截至2023年初,英国与欧盟在数字合作方面的关系不佳。这在很大程度上是因为英国和欧盟之间关于避免在爱尔兰岛进行边境检查存在争议。因此,这两个制度之间的协调受到了限制。例如,欧盟尚未与英国竞争和市场管理局就《谅解备忘录》达成一致,该备忘录将加强跨境数字竞争调查方面的合作。欧盟也没有表现出允许英国参加欧盟-美国贸易和技术理事会(TTC)的兴趣。相反,英国鼓励在七国集团和二十国集团等更具包容性的论坛上讨论数字政策问题。例如,作为轮值主席国,英国于2020年10月就七国集团贸易部长达成的一系列数字贸易原则进行了谈判。[19]迄今为止,苏纳克与欧盟采取了比其前任更为和解的方式,这可能会改善双方数字协调的前景。

英国与中国未来的关系尚不确定。2021年,英国公布了一项安全和外交政策战略,建议“继续寻求与中国建立积极的贸易和投资关系,同时确保我们的国家安全和价值观得到保护”。[20]对与中国的数字领域合作,英国采取了比美国更宽容的态度,允许中国公司华为设备在有限的程度上保留在英国的光纤网络中,(约翰逊也曾希望允许华为在5G网络中发挥有限作用,但在华盛顿和其他保守派议员的压力下态度缓和)。到目前为止,苏纳克将中国称为“系统性挑战”,而不是威胁,并强调有必要让中国参与应对全球挑战,将其做法描述为“强有力的实用主义”。然而,苏纳克受到来自美国及其鹰派同僚越来越大的压力的制约。[21]中国方面对英国政府最近迫使一家中资公司剥离英国芯片制造厂的决定感到愤怒。英国议会一个委员会最近呼吁对技术和数据贸易实行“更严格的面向中国的限制”。[22]美国鼓励包括英国在内的欧洲采取鹰派做法,帮助遏制中国的技术能力。考虑到这些因素,英国与中国在数字方面上进行重大合作似乎不太可能。

英国还专注于发展与美国和其他数字领域合作伙伴的联系。例如,2021年,英国和美国签署了一项伙伴关系,以加强在人工智能和数据流监管等领域的合作,并于2022年发起了一次鲜见于报道的“技术和数据全面对话”。然而,与美国达成全面贸易协议——这是那些支持英国脱欧的人最大的野心之一——仍然是不可能的。英国还专注于与日本、澳大利亚、加拿大、新西兰和新加坡等中等经济体达成贸易协议。其中包括对数字贸易的广泛承诺,例如,限制数据离岸要求。一个两党议会委员会批评这种双边方式支离破碎,不足以应对中国的技术治理模式。[23]

从中期来看,鉴于欧盟作为英国最大贸易伙伴的重要性、拥有相似的基本价值观、美国的政治动荡,以及需要更协调地平衡中国在技术标准和治理方面日益增长的影响力等因素,英国最终将不得不与欧盟建立更密切的关系。

注:本文节选自法国国际关系研究所报告“The Technology Policies of Digital Middle Powers”,原文标题“United Kingdom: Influential but Directionless”(英国:有影响力但无方向性)。

注释:

1. D. Thomas, T. Bradshaw and N. Megaw, “‘Why Have We Not Grown Any Giant Companies?’ The UK’s Attempt to Take On Silicon Valley”, Financial Times, September 10, 2021; see also www.statista.com.

2. UK Parliament, House of Commons, Science and Technology Committee, “UK space strategy and UK satellite infrastructure”, November 4, 2022.

3. OECD, “OECD Science, Technology and Innovation Scoreboard”, Oecd.org, 2022, available at: www.oecd.org.

4. Z. Meyers and J. Springford, “UK Science and Technology after Brexit: How to fix it”, CER policy brief, Centre for European Reform, November 28, 2022.

5. HM Government, “UK Innovation Strategy: Leading the future by creating it”, Gov.uk, July 2021, available at: www.gov.uk; HM Government, “UK Digital Strategy”, Gov.uk, June 2022, available at: www.gov.uk.

6. J. Furman et al, “Unlocking Digital Competition: Report of the Digital Competition Expert Panel”, Gov.uk,March 2019, available at: www.gov.uk.

7. The government is not pursuing changes to the merger regime recommended by the expert panel. HM Government, “A New Pro-competition Regime for Digital Markets – Government Response to Consultation”, Gov.uk, May 6, 2022, available at: www.gov.uk.

8. UK Competition Appeal Tribunal, Meta Platforms Inc v Competition and Markets Authority, Case No 1429/4/12/21, June 14, 2022

9. A. Gross, R. Wright and J. Pickard, “UK Government to Probe Altice’s BT Stake”, Financial Times, May 26, 2022.

10. Commission Implementing Decision of 28.6.2021 pursuant to Regulation (EU) 2016/679 of the European Parliament and of the Council on the adequate protection of personal data by the United Kingdom.

11. HM Government, “Data: A New Direction – Government Response To Consultation”, Gov.uk, June 23, 2022, available at: www.gov.uk.

12. V. Manancourt, “‘We Were Taken For Fools’: MEPs Fume At UK Data Protection Snub”, Politico, November 7, 2022.

13. S. Lowe and C. Mortera-Martinez, “Post-Brexit Data Transfers are Not a Done Deal”, CER bulletin article, Centre for European Reform, March 29, 2021.

14. Ofcom, “Connected Nations 2022”, December 15, 2022, available at: www.ofcom.org.uk.

15. General Court, CK Telecoms UK Investments Ltd v European Commission, Case T399/16, May 28, 2020. An appeal to the European Court of Justice is underway.

16. Ofcom, “Connected Nations 2022”, op cit.

17. HM Government “5G Supply Chain Diversification Strategy”, November 30, 2020.

18. Ofcom, “Ofcom to Probe Cloud, Messenger and Smart-Device Markets”, September 22, 2022, available at: www.ofcom.org.uk.

19. HM Government, “G7 Trade Ministers’ Digital Trade Principles”, Gov.uk, October 22, 2021, available at: www.gov.uk.

20. HM Government, “Global Britain in a Competitive Age: The Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy”, Gov.uk, March 16, 2021, page 22.

21 .C. Mason, “Rishi Sunak sets out China policy as Tory critics loom”, BBC News, November 29, 2022.

22. UK Parliament, House of Commons, Foreign Affairs Committee, “Encoding Values: Putting Tech at the Heart of UK Foreign Policy”, July 8, 2022.

23. 同上。

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